這就反映出國家優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電戰(zhàn)略，在實施過程中遇到暫時困難時發(fā)生了戰(zhàn)略路徑動搖；也反映出國家對分布式光伏發(fā)電、光伏電站和光熱發(fā)電三者的戰(zhàn)略定位和發(fā)展路徑，尚未形成符合中國國情尤其是電情的清晰的一體共識；還反映出行業(yè)內外至今還未充分吸取多年來大規(guī)模“棄風”的經(jīng)驗教訓，即在“三北”基地大規(guī)模發(fā)展光伏電站，必須統(tǒng)籌規(guī)劃落實好市場消納、送出通道以及風電布局等，使光伏電站不再陷入風電發(fā)展困局。統(tǒng)籌協(xié)調乏力。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是相關部門部門間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調。資源普查、光電規(guī)劃、項目核準、價格、稅收、財政補貼、專項資金安排、標準、重大科技項目和示范等事項，分別由國務院多個主管部門行使，沒有充分利用國家能源委員會平臺建立起部際聯(lián)席協(xié)調制度來統(tǒng)籌光電的行政管理，造成相互脫節(jié)。例如，包括光電在內的可更新能源發(fā)電發(fā)展目標并沒有與國家財政補貼能力（即可更新能源發(fā)展設立資金，主要是可更新能源電價附加）進行統(tǒng)籌平衡，造成規(guī)劃目標越來越高、年度指導規(guī)模越來越大，而財政補貼缺口也越來越大。此外，光電項目核準權限下放給省級相關部門后，國家有關部門主要依靠年度指導規(guī)模來調控，與發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，也缺乏部際間有效統(tǒng)籌協(xié)調。二是部委內部也缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調。突出表現(xiàn)在“三北”基地建設光伏電站與風電布局建設缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，對當?shù)仉娏π枨蠹跋{能力、外部消納市場落實及配套送電工程，以及項目核準時序都存在明顯分歧，統(tǒng)籌協(xié)調不夠，造成了既“棄風”又“棄光”的困局。
　　
　　開發(fā)運營商業(yè)模式有待打破。分布式光伏發(fā)電是國家優(yōu)先發(fā)展的方向，采用“自發(fā)自用，余量上網(wǎng)，電網(wǎng)調節(jié)”的方式。盡管中點給予了明確的補貼政策，大部分地方相關部門也根據(jù)各自實際給予了相應的地方補貼政策，但分布式規(guī)模小、點多面廣、隨意性大的屬性，加上培育發(fā)展時間短，普遍存在著屋頂落實難、電費回收難、貸款融入資金難、并網(wǎng)接入難、質量保證難等問題。需要經(jīng)歷若干年不斷地探索和創(chuàng)新，才能找到符合我國國情和各地實際的商業(yè)模式。光熱發(fā)電目前正處于工程示范階段，光熱發(fā)電設備制造業(yè)基礎薄弱，建設成本較高且難以降低，國家尚未出臺明確的上網(wǎng)電價和補貼政策。需要國家盡快明確電價補貼政策，來促進光熱發(fā)電大規(guī)模開發(fā)。
　　
　　技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)重組乏力。技術創(chuàng)新能力仍顯不足，產(chǎn)品同質化高，高等裝備普遍依賴進口，高等技術研發(fā)與國外尚有差距。我國尚未建立起強有力的國家基礎研究實驗室和公共研究平臺，更沒有建立起技術研發(fā)的長效機制。研究力量分散，研究內容和方向既缺乏系統(tǒng)謀劃，又缺乏有效的協(xié)作機制和信息共享機制，難以形成合力。國家投入不足，對知識產(chǎn)權保護重視不夠，使得企業(yè)投入資金技術研發(fā)的積較性不高，多以簡單模仿復制為主，導致產(chǎn)品同質化和價格惡性競爭。缺乏長時間的技術積累和企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，自主核心技術有待打破。光電產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰機制尚待完善健全，技術門檻低、產(chǎn)業(yè)集中度低仍是產(chǎn)業(yè)轉型升級中亟需攻克的頑癥。
　　
　　法律法規(guī)亟需完善細化，市場主體權責利不平衡�！犊筛履茉捶ā吩瓌t性多、操作性不強，部門制定的條規(guī)和政策，或多或少考慮本部門利益的多，難以完全站在全社會高度與相關部門和單位進行充分溝通協(xié)調，既增加了部門之間工作協(xié)調的難度，又造成相互扯皮和責任難以追究。例如，《可更新能源法》第十四條提出國家實行可更新能源發(fā)電“全額保障性收購”制度，并明確規(guī)定了國務院能源主管部門等相關部門部門職責和電網(wǎng)企業(yè)的責任，要求電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可更新能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可更新能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術標準的可更新能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量；同時應當加強電網(wǎng)建設，擴大可更新能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可更新能源發(fā)電的能力，為可更新能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務。
　　
　　實際上，我國電網(wǎng)規(guī)劃和電網(wǎng)項目核準管理權限為相關部門能源主管部門行使，發(fā)電計劃也是省級電力運行主管部門牽頭制定，電網(wǎng)企業(yè)僅有電網(wǎng)規(guī)劃建議權、電網(wǎng)項目申請權和發(fā)電計劃建議權。如果“三北”基地光伏電站規(guī)劃失當，本地區(qū)無法全部就地消納，又無外送區(qū)外市場消納及其配套外送工程規(guī)劃，或者有外送工程規(guī)劃卻遲遲得不到核準開工甚至核準不及時造成不能同時投運，導致沒有實現(xiàn)“全額保障性收購”時，應該追究誰家責任，缺少法理依據(jù)，配套相關部門條規(guī)也沒有明確。這也是“三北”基地既“棄風”又“棄光”的重要原因。此外，國家為促進光電發(fā)展，相繼出臺了一系列具體細化的財稅價扶持政策，但對電網(wǎng)企業(yè)卻只有服務責任和投入要求，沒有具體明確成本回收渠道。如國發(fā)[2013]24號文明確分布式光伏發(fā)電接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投入資金建設，同時對分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關服務費用；國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（以下簡稱國能新能[2013]433號）進一步規(guī)定分布式光伏發(fā)電項目的接入系統(tǒng)工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投入資金建設，用戶側的配套工程由項目單位投入資金建設。免收系統(tǒng)備用容量費和相關服務費用將直接減少電網(wǎng)企業(yè)收益，國家對如何補償沒有具體說法，更沒有具體渠道。增加的電網(wǎng)投入資金雖然可以通過國家財政補貼中“專為可更新能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統(tǒng)而發(fā)生的工程投入資金和運行維護費用”渠道得到補償，但既不及時也沒有全額補償。又如，并網(wǎng)光伏發(fā)電運行需要電力系統(tǒng)提供調峰、調頻、調壓和備用等輔助服務，主要由煤電等傳統(tǒng)電源承擔，在目前沒有建立輔助服務分擔機制的條件下，只能依靠行政調度命令強制煤電等傳統(tǒng)電源高層度調峰而相應增加成本。
　　
　　國家補貼資金不足、發(fā)放不及時。電價補助資金落實不到位，加重了光電企業(yè)的經(jīng)營負擔。國家補貼資金不足反映出可更新能源發(fā)電總規(guī)模與國家財政補貼能力（即可更新能源發(fā)展設立資金，下同）或可更新能源電價附加的不協(xié)調、不平衡，也反映出國務院相關主管部門規(guī)劃和政策制定出現(xiàn)了嚴重脫節(jié)。發(fā)放不及時則反映出管理和發(fā)放流程有待優(yōu)化。
　　
　　切實轉變太陽能發(fā)電發(fā)展方式
　　
　　發(fā)展光電是我國電力工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。光電作為我國新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展方式要從目前規(guī)模速度型粗放增長加快轉向質量效率型集約增長，產(chǎn)業(yè)結構要從增量擴能為主加快轉向調整存量、做優(yōu)增量并重的高層度調整。發(fā)展光電的總體思路是，立足整體、統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)模適度、一掛雙適，兩個結合、兩個優(yōu)先，集中有序、兩個落實，市場配置、一升一降。